Verkiezingen en ambtelijke macht

interactie_01
Door: Tom van Doormaal

In een vorig stuk probeerde ik relativerende kanttekeningen te maken bij het stemmen in onze democratie. Je kunt denken dat je via het rode potlood de koers van onze samenleving kunt veranderen, maar dat is nogal relatief.

De vraag hoe dat komt is ook te koppelen aan het onderscheid tussen doelen en middelen. De politiek bepaalt de richting, het doel, maar ambtenaren moeten er middelen bij leveren, in de vorm van geld (via belasting) of via regelgeving (wetten, regels). Kan de bureaucratie ons vastlopende systeem veranderen?

Het openbare debat

Het politieke proces vindt in openheid plaats, het parlement debatteert en de TV camera registreert. Het Binnenhof is dicht bevolkt met journalisten, die voor de mooie tips afhankelijk zijn van de welwillende informant, die wat “lekt”. Ook lobbyisten zijn actief: zij proberen niet alleen politici te overtuigen, maar beïnvloeden ook ambtenaren.

In mijn vorige verhaal stond de trias politica centraal: hoe verhouden zich wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht? De socioloog Max Weber ziet een voortdurend zoeken naar een balans tussen de trias. Hij vond de bijdrage van ambtenaren van groot belang, maar een “Beambtenherrschaft” was ook een risico.

De rol van de media bij het belichten van die balans tussen onderdelen van het openbaar bestuur is ongetwijfeld veranderd. De aandacht van de TV was al groot. Daar is de betekenis van internet, twitter, etc. nog bij gekomen. Het heeft de publiciteit gedemocratiseerd. Iedereen kan informatie halen en verwante opinies vinden, maar het risico van bubbles van alleen maar gelijkgestemden is vergroot.

De uitvoering

Uitvoering van beleid moet volgens Weber rechtsstatelijk, formeel en onpersoonlijk. Nu in de V.S. een president is gekozen, die weinig op heeft met aantoonbare realiteiten en via twitter wil besturen, wordt het spannend. Gaat ambtelijk Amerika gewoon zijn werk doen? Wie wil kan de analogie met Frankrijk en Nederland zien. Ook Wilders twittert graag en het recht is er vooral voor hem.

Op de ambtelijke organisatie is niemand erg gesteld: ambtenaren zijn kostbaar en produceren moeizame regels. De overheid moet misschien kleiner, maar hoe dan? Geleerde adviseurs buigen zich daar over. Alleen, het wil niet zo lukken. Om de complexiteit van regelgeving en de overvloed er van aan te pakken, is medewerking van de ambtenaren zelf vereist, zeggen optimisten. Maar de Raad van Economische Adviseurs vond: “De primaire verantwoordelijkheid voor het bestrijden en doorbreken van bureaucratisering en overregulering kan niet worden toevertrouwd aan ambtenaren, die daarmee immers zelf verknoopt zijn.” (Advies REA, 19 mei 2005)

Dat is eenvoudige zin uit een betekenisvol advies. De REA wilde een eindigheid van vijf jaar voor alle regels als principe. Ook nuttig: voor elke nieuwe regel moet minstens een oude worden afgeschaft. Nog een voorstel: de minister president wordt baas van de deregulering. Wat met het advies gedaan is, weet ik niet: de REA bestaat niet meer.

Logisch is mijn zorgelijke conclusie: de ambtelijke onderdelen van het openbaar bestuur kunnen zichzelf niet veranderen. Een winkelier breidt uit, krimpt in, heft zich op, als de markt verandert. Maar het beleid/het openbaar bestuur heeft daar grote moeite mee.

Ervaringen

In mijn werkzame jaren heb ik in de Haagse bureaucratie lange tijd een boterham verdiend.  Over de bureaucratie zal ik geen denigrerende dingen zeggen. Het zijn respectabele en harde werkers en hun product (ordelijkheid, onpersoonlijkheid, betrouwbaarheid) is waardevol.

Toch is er wel iets. Kissinger schreef ooit: “The nightmare of the modern state is the hugeness of the bureaucracy, and the problem is how to get coherence and design in it.”

In onze bestuurskundige instituten kraken de zolders onder het gewicht van de studies om de overheidsorganisatie aan te passen, maar we doen veel minder dan we opschrijven en bestuderen. Als de politieke realiteit van een formatie daarom vraagt, wordt VRO ineens VROM, (jaren tachtig) om vervolgen te verdwijnen in I&M en BZK. (jaren 2010) Waarom andere departementen niet net zo goed of beter hadden kunnen worden opgedoekt, staat nergens. Systematisch handelen past niet bij de politieke opportuniteit van een formatie.

Ik had het vaak druk, zat dan ’s avonds thuis te werken, om de volgende dag met een tas vol huiswerk naar het departement te trekken. Dan was ik de hele dag druk doende, om na een lange werkdag te merken dat was gisteren urgent leek, de hele dag niet uit de Samsonite koffer kwam. Het systeem is ingesteld op reageren op de politiek-ambtelijke realiteit, die van belang wordt geoordeeld en wel 24/7. Introvert autisme? De filosofen noemen het zelf-referentieel.

Neem ook eens de speechende bewindsman, ergens buiten. Dan wordt de minister naar de Kamer geroepen. Vervolgens gaat een schokgolf door alle agenda’s: de SG vervangt hem, maar de SG had ook een externe afspraak. Dan moet de directeur maar naar de afspraak van de SG. Die directeur ook, dus een afdelingshoofd moet hem vervangen. Ik heb die agenda-schokgolven altijd idioot gevonden, maar het systeem niet: ‘wij zijn er toch voor het parlement’.

Tijd om te denken

Hebben jullie wel eens tijd om even na te denken, vroeg ik aan collega’s toen ik me nog nieuweling voelde. Het antwoord was eigenlijk ‘neen’. Waarvoor zijn we dan? ‘Om niet op ons donder te krijgen, om de baas te bedienen en de bewindsman uit de problemen te houden’.

Maar gaat het dan nergens om? Nou, het proces is eigenlijk minstens zo belangrijk als de inhoud. Kissinger: “serving the machine becomes a more absorbing occupation than defining its purpose.” Als ik dat eerder had geweten, was mijn ambtelijke loopbaan glanzender geweest. Ze vonden het wel mooi dat ik leverde, de secretarissen, stafhoofden en voortgangsmannen, die met hun lijsten langs kwamen als ik onder druk zat te werken.

Zegt dat iets over het product en de kwaliteit van de bureaucratie? Omdat de politieke schijn en het proces zo belangrijk zijn, is het gemakkelijker door te gaan met een programma dat niet werkt dan het te schrappen en falen te erkennen. Dat is een vrij schokkende bekentenis. Gaan we dan willens en wetens door met iets dat niet werkt?

Ik moet bekennen dat mij wel eens met klem is gevraagd mijn kop te houden over iets dat mij onzin leek. Als je daar al jaren miljoenen  aan uitgeeft, kan een wijsneus vrij vervelend zijn. Ik had er niets mee te maken en mocht er niet over adviseren. Maar Van Gunsteren noemt juist dit “corruptie van ambtenaren”: dingen doen zonder in het nut te geloven.

Complexiteit en verandering

De besluiten over de bouwregelgeving zijn wel boeiend. VROM en de VNG vochten er om waar die regelgeving moest komen. Voor de hand liggend was de modelbouwverordening van de VNG als basis te nemen, maar het was leuk werk voor het departement. De gemeenten hadden in de bouwregelgeving geen standaard afgesproken, waardoor de rechtsgelijkheid in het geding was. Dus kwam er uiteindelijk een rijks bouwbesluit.

Zie mijn eerdere citaat: overregulering kun je niet laten bestrijden door ambtenaren die daarmee zelf verknoopt zijn.

Gemeenten hebben nu door de decentralisaties in het sociaal domein nieuwe taken en middelen, maar de regels worden niet minder, niet echt eenvoudiger. De reden daarvoor heb ik hier eerder genoemd: Den Haag vindt de bewindslieden ‘systeemverantwoordelijk’. Als je voor alles naar de Kamer moet, is het noodzakelijk dat je alles weet. Dus moet een informatiestroom naar de ministeries worden vormgegeven.

Dat vraagt complexe regels en verplichtingen tussen bestuurslagen. Van een echte interesse of aanpak van de mechanismen die complexiteit veroorzaken in het regelwoud is ons tot nu toe niets gebleken. De partijprogramma’s hebben het daar niet over. Maar misschien komt het nog.

Verkiezingstijd en de centrale vraag

Deze beschouwingen zijn voor de rationele kiezer: de richting van de samenleving wordt bepaald door het politieke klimaat dat het parlement tot uitdrukking brengt. Het stemmen levert daarin een beperkte sturing.

Die richting wordt vervolgens sterk bepaald door de uitvoering van de ambtenaren: de complexe regels, de circulaires, de bestuursorganen, de lagere overheden. Dat zit nogal vast in een status quo.

Kunnen we die bestuurlijke stagnatie ook veranderen? Ik vind het een centrale vraag voor deze verkiezingen. Ik zou zeggen: denk over een regime voor experimenten, beteugel de angst voor bestuurlijke en juridische problemen, verklaar waarom de bureaucratie steeds weer onweerstaanbaar groeit. We hebben daarvoor de ambtenaren zelf wel nodig, maar ook een onafhankelijke derde die vooraf kan toetsen in een soort zero-base benadering. Het advies van geleerde economen pleit daarvoor. Het is inmiddels tien jaar oud.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Advertenties

Geef een reactie

Gelieve met een van deze methodes in te loggen om je reactie te plaatsen:

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s